智库——政府的“第四部门”

一、政府的“第四部门”

 

在发达国家，智库发挥着产生新思想、影响政治决策、引导舆论、教育公众、储存和输送人才、开展二轨外交等功能，影响甚大，被称为所在国立法、行政、司法权力机构之外的“第四种权力”。但是，智库只是起到一个说话的作用，告知利益取舍，只提供一种参考性的专业意见。它不能代替政府作决策，更不可能越界干预政府决策，政府部门完全不用担心智库的发展。

 

当然，智库的发声与公众的发声是不一样的，它更理性、更专业也更科学。政府理应更认真地对待。是不是作出这样的决定，政府完全可以在权衡执政党的利益、其他政治利益或相关综合利益之后，再作决策。智库的地位决定了它的发声需要政府的呼应才能发挥效力，因此，只有在一个相对民主、开放、利益机制非常清晰的公共政策体系中，智库才能真正发挥作用。

 

1． “影子政府”

 智库在影响政府决策的方面发挥着举足轻重的作用，这一作用在美国表现得尤为明显。近几十年来，智库在美国政治生活中成为一个特殊的、不可忽视的存在，被称为“政府的外脑”、“影子内阁”、“影子政府”和 “美国的大脑”。从20世纪50年代至70年初，凯恩斯主义盛行时的社会保障建设、民权改革，到20世纪80年代至今，经历的经济与社会政策的数次大调整，甚至是在美国调整与中国、苏联（俄罗斯）、日本、欧洲国家（欧盟）的关系的过程中，智库均在其中发挥着重要作用。

 

    智库就如美国的大脑，影响着美国在政治、经济、军事、外交等各个方面的决策，成为美国政治权力结构中不可或缺的部分。早餐会、晚宴、研究会、国会听证会、新闻媒介、公众演讲等，是智库宣传思想、观点时经常会采用的形式。当然智库也会通过著作、研究报告等对自己的思想、观点等进行系统的阐述以达到影响政府决策的目的。某些智库还会利用更便捷的方式———与决策者的私人关系，来直接影响决策。

 

     在美国，智库影响政府决策的例子不胜枚举，仅以对华政策而论，美国智库的政策影响力即可见一斑。如康伦协会提出“两个中国”、“一中一台”的对华政策理念，曾一度影响了中美建交前美国政府的对华政策。布鲁金斯学会提出的以“日本模式”处理台湾问题、实现与中国建交的政策构想，对推动美中建交发挥了作用。美中关系全国委员会、大西洋理事会、布鲁金斯学会、约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究学院、战略与国际问题研究中心等智库提出的以“接触”保持与中国的正常关系的政策建议，至今体现在美对华政策中。传统基金会、兰德公司、胡佛研究所等提出的“遏制＋接触”政策，对布什政府的对华政策影响较大。布鲁金斯学会认为，中国崛起已成事实，世界事务不能没有中国的参与，佐立克对华政策讲话中“负责任的利益相关者”的思想，即是吸收了这一对华政策新理念。此外，我们注意到布鲁金斯学会还为奥巴马政府输送了20多名高级官员，目前奥巴马政府操作的国际货币体系改革方案，也是由布鲁金斯学会直接送交的。

     “智库”被认为是美国政治结构中的重要一极。美国政治结构并非我们教科书中简单描述的“三权分立”，而是智库与媒体、国会、总统、最高法院，五者相互独立、各司其职。在具体的操作过程中，智库与政府进行项目合作，是一种合同关系。不管智库的研究经费是否来自政府，政府都不会干涉智库的研究内容和结论。这使智库可以超然于权力之外，从专业、科学的角度思考问题，寻求解决问题的方法、途径，不负其政府“外脑”的称呼。

     由此可见，智库在美国政府政策决策的过程中扮演了重要的角色。智库利用其研究专业、信息丰富、立场客观的优势，影响、协调社会大众、政府部门等的互动，从而在重大公共决策、政策制定、评估等过程中发挥重大作用。一般来说，美国公共决策的过程是这样的：智库———媒体——— 国会———政府（行政当局）———政策出台。智库在决策开始之时就参与其中，发挥其独立性、专业性的特性，影响、引导社会舆论，促进决策的科学化与可行性。

2． 国际关系的“第二轨道”

 

随着经济全球化和信息革命的不断推进，涉及人类生存与发展的全球性问题也随之涌现。而且这些问题，单靠一个国家的单打独斗是难以解决的，这就需要世界各国同心戮力，展开跨国跨领域的合作。为适应时代潮流的变化，实现资源的共享，促进各方通力合作解决全球性问题，智库也开始向着国际化的方面迈进，发挥自己非官方背景的优势，开展“第二轨道”外交，积极参与国际合作，影响全球性议题设定和国际关系。

 

  “第二轨道”外交是指“有明确政治取向的各种非官方行为体所从事的能够影响官方决策的跨国活动”。智库不同于一般的民间组织，其独立性和专业性使其具备了影响官方决策的资本。智库也往往是通过合作研究共同关心的问题，在幕后推动双边或多边合作。在双边活动方面，中美两国智库经常就中美关系问题进行交流和研讨就是一例；英美智库联手推动的以建立健全的亚洲安全为主题的新加坡“香格里拉对话”，以及获得东亚国家领导人会议认可的“东亚智库网络”则是智库促进多边沟通，形成“认知共同体”加强合作的例证。智库都非常重视通过开展国际交流提高国际影响力。国外著名智库为了确立和加强自己在国际问题上的发言权和影响力，一般都会走国际化路线，坚持开放的心态和政策，实现经营、研究、交流理念的国际化。如美国的斯坦福国际咨询研究所与来自65个国家的八百多家企业有业务往来，每年接受的个别委托研究与咨询中有两千余件是关于国际方面的。巴黎社会经济发展研究中心的业务有2／3是对外的。此外，智库还经常邀请各国学者参加国际性的讨论会、讲演会、研讨会，借此交流研究信息、思想和观点。相对于这些短期的交流，选派人员到国外留学进修、访问学习，或者直接聘请国外的研究人员参与研究工作则是智库之间更长久、更深入的交流，相互影响的程度也更深。我们中国与全球化智库（CCG）也和国际上知名智库进行双边交流，与华盛顿著名智库移民研究所合作“中美移民研讨会”，邀请移民研究所的所长第一次来到中国进行交流；与加拿大亚太基金会联合进行中加双边人才机制的联合研究，促进中加两国的高层次人才流动、尝试解决双边人才流动壁垒等。2011 年10 月，ＣＣＧ 还在美国华盛顿国会大厦里举办了中美投资论坛，以二轨的方式和美国国会议员交流，针对美国国会当时正在辩论的有关中国人民币汇率问题提出自己的民间解决方案，鼓励美国允许更多中国企业到美投资。

 

    智库注重研究国际性、全球性的问题，以提高对国际问题的影响力。进入21 世纪之后，全球化程度日益加深，国内问题与国际问题相互交融。因此，研究涉及的范围也日益宽广和细化，涉及的问题也越来越复杂。智库的研究领域和课题选择也越来越宽泛和精微，能源、环保、消除贫困、可持续发展、中国和印度等新兴大国问题、中东危机等问题开始进入智库的研究范围。智库利用专业优势，对这些问题进行研究、分析，在立足事实的基础上向政府提出意见建议，力求影响政府，改善或解决这些问题。这些都极大地提高了智库的国际声誉和在国际问题上的影响力。

 

智库通过组建全球或地区性智库网络，扩大自身的全球化影响。组建全球或地区性智库网络是全球化的发展趋势对智库发展提出的要求。全球性智库网络的正式形成是在1999年。这一年全球发展网（GDN）首届会议在德国波恩召开，主题就是“联结知识与政策”。这被看作是全球智库国际合作机制正式形成的标志。相继成立的全球性智库网络还有跨大西洋政策网络（TPN）和全球政策网络（GDN）等。相对于全球性智库网络，区域性智库网络虽然范围比较小，但胜在数量更多，而且在区域性问题的解决方面更有优势。目前，比较有影响力的区域性智库网络有：研究东亚问题的东亚合作暨东亚智库网络、东南亚国际问题及战略研究网络，针对非洲问题的非洲的重建基金网络，着力拉丁美洲问题的拉丁美洲的创业基金网络，侧重欧洲方面的欧洲的政策过渡网络、泛欧洲政策网络等。

 

 

二、大众的“思想者”

 智库不仅是政府的“第四部门”，同时也为社会大众提供思想和观点，对大众舆论起到引导作用。在传播思想、引导大众舆论方面，智库与媒体相互合作、各取所需。以美国为例，有研究者将媒体和智库看作是三权分立之外的第四和第五种权力，而且两者关系密切。一方面，美国智库要想传播自己的思想、观点，提高自己的声誉和影响力，为智库运作筹措经费，就需要借助媒体的力量，扩大宣传的范围，增强宣传的力度；另一方面，美国媒体在做新闻报道和评论时，也需要引用智库的观点或通过采访智库专家对事件进行分析和解读来吸引观众或读者，借以提高自身的关注度。2010年一年之内，美国媒介对美国外交关系协会的采访就达一千多次。

 

1． 引导公众

 

 智库的思想生产，是通过对客观事实的研究和分析形成新的思想、观点，并通过一些宣传途径或手段，宣传这些思想、观点，以影响公众和决策者。一般来说，智库采用的传播方式主要有以下三种：一是编辑发行出版物，扩大自身影响，同时影响他人；二是通过研讨与培训活动，互通信息、交流思想；三是通过与媒体建立联系，或者以自媒体的形式，影响公众舆论。

 譬如，美国对外关系委员会的旗舰杂志《外交》就对世界舆论有着巨大的影响力，该杂志刊登的文章经常会涉及全球性的话题。而且“冷战” 后，对世界政治舆论影响最大的两部著作《文明的冲突》与《历史的终结》，都与对外关系委员会紧密相关。“9·11”之后，对外关系委员会给美国政府提交的一则报告表明，它对世界舆论非常关心，并就此向美国政府提出了如何改变世界舆论的建议。2002年由35名“对外委员会”成员起草的一份研究报告建议，美国政府应全面检视其国际交流和国际广播项目，以更好地促进“跨文化理解”，推销美国的对外政策。它还建议白宫应成立一个形同公共广播公司（CPB）的“公共外交机构”，向海外传播美国的信息。

 

 在传统的杂志和著作之外，智库还经常在媒体上发表解读国内、国际问题和政策的文章或评论，客观上起到了影响舆论、引导舆论的方向的作用。美国智库普遍鼓励自己的研究员在媒体上发表言论、开设专栏，制造舆论影响力。纽约时报、华盛顿邮报、华尔街日报和各大报刊上常有知名的智库成员开设的专栏解读政策。布鲁金斯学会、传统基金会、卡内基国际和平基金会等智库的网站上每天都会及时更新研究员在各大媒体上的言论和众多媒体报道，布鲁金斯学会等就将研究员的媒体曝光率作为重要的评价参考指标。

 

 

在传统的传播形式之外，智库也开始利用日益发达的通讯网络传播自己的思想，吸引年轻一代。脸谱网、Youtube视频、推特、博客、Google搜索等成为智库宣传自身思想、观点的新型渠道。如战略与国际研究中心在免费的电子邮件订阅服务之外，还利用苹果手机（APP软件）发布研究成果，方便用户及时了解该研究中心的研究信息和研究成果。

 

2． 服务公众

一个合格的智库应当具有强烈的社会责任意识，担负起社会进步与发展的公共责任。承担社会责任是智库服务公众的一个重要方向，首先，智库可以连接公众与政府，为两者的互动提供平台。智库通过举办研讨会、论坛等形式，为社会公众、智库专家、政府官员之间建立一个直接沟通的平台，既可加深公众对公共政策的理解，又为公众发表自己的意见提供了一种渠道。

 

 其次，智库可以宣传自己的思想、观点，影响政府做出对社会、对民众有益的决策。我国的医疗体制改革就深刻地说明了这一点。2005年《中国医疗卫生体制改革》课题组的研究报告认为“医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律”。这一观点在社会上引起了强烈的反响，推动了我国医疗体制改革的进程。

 

3． 促进公民社会的发展

 

  智库既是公民社会发展的成果，又反过来通过自己的积极努力促进和推动着公民社会的健康发展。尽管智库是在不同的情形下诞生的，具体的研究项目也有所差别，但是它们都有一个共同的目的：为学者和专家在政府和象牙塔之外开辟一个从事社会科学研究的独立空间和良好环境，为公共政策集思广益，承担公共机构的社会责任，实质上是一种政治协商和各方利益妥协的场域。智库非常强调它的公共责任性和科学性，智库学者是冷静的观察者和思考者，不轻易介入任何政治纷争，也不注重某些集团所倡导的意识形态。

 

 在发展过程中，智库逐渐将公民社会作为自己的精神内核，体现了公民社会的一系列核心价值观和基本准则，诸如人本主义、多元主义、公平性和公开性、参与性、法治性等。

 

公民社会的理论基石是人本主义，人本主义强调人的尊严、人的基本权利，并将保护和增进公民权利和利益视为国家和社会的旨归。

 智库作为独立、专业的非政府机构，汇集了各个领域的行业精英和翘楚，对于社会问题、公共政策有着独到的见解和判断。智库利用其优势引导公众舆论，对不符合公民社会的内核的现象、政策展开抨击，推动有利于公民社会发展，增加民众福祉的方针政策的实施，以保护公众的理由，促进公民社会的进步。再者，智库也是公众参与政治和社会生活的重要民间组织，游走在公众与政府之间。公众与政府通过智库搭建的平台直接沟通，并就社会发展中存在的问题交流意见、建议，最终在政府力所能及的范围内最大限度地满足公众的要求，构建人本主义这一公民社会的理论基石。

 

三、人才的蓄水池与引力场

作为高智力研究机构，智库的人才集聚效应不言而喻。这种人才集聚效应不是人才的简单相加，而是通过合理的分工架构实现整体效应高于各部分效应的共生互补的生态化过程。随着智库的日益成熟，其人才集聚效应必将日益强大，形成的人才群体的整体竞争力也势必得到不断强化。

  “智库研究人员大致可分为三类。第一类以实践工作者为队伍的主体。美国的一些咨询型智库大量聘请长期从事国务与行政活动且具有实践经验的政治家、政府与国会官员，如在职或卸任的议员、部长、将军、大使、知名企业董事长、首席执行官等。第二类是以专业学者为主体的研究机构。职业化的学者成为掌握信息最为完备、最具发言权和影响力的权威。第三类则由混合型的研究队伍构成，即同时拥有实际工作经验的人员与职业学者。”

 

       智库在人才集聚和优化方面，主要发挥两个方面的作用。一是人才的凝聚效应。智库提供的研究平台吸引着高层次和拔尖人才向它靠拢，并形成一定的凝聚力和向心力，再进一步迅速吸引大批各类人才的积聚，从而改善现有人才结构，提高人才群体产出效能。二是人才生产和知识生产的相互循环。智库在整合人才资源、优化结构的前提下，通过成员与群体的相互协作，内化处理大量输入的能量流和信息流，实现人才生产和知识生产的良性循环，从而进一步改善智库的功能和人才的结构。

 

      在西方国家，智库与政府之间还存在一种特殊的人才交换通道——— “旋转门”。思想者与行动者、学者与官员通过“旋转门”，实现身份的转换，这在一定程度上沟通了学界与政界、思想与权力，实现了两者的相互渗透，增强了智库对国家政策的影响。一些智库也往往将“出人才”与“出成果”放在同等重要的位置，以培养了多少政治家作为衡量其智库影响力的重要方面。“旋转门”在美国表现得最为明显，因为，每四年一次的总统大选，实现的不只是政治首脑的更替，还牵涉诸多政府官员的卸任和空缺职位的人员补充，这就为“旋转门”机制的产生提供了基础。

 

      几十年来，美国的“旋转门”机制造就了诸多的名人。由智库研究人员成功转型为政府官员的有基辛格、布热津斯基、斯特普·塔尔博和劳伦斯·林赛等。基辛格在哈佛大学国际关系研究班和对外关系协会效力多年后出任尼克松的国家安全事务助理，布热津斯基从国际战略研究所进入卡特政府内阁，而布鲁金斯学会的斯特普·塔尔博和劳伦斯·林赛则分别出任了克林顿政府的常务副国务卿、总统特别助理，小布什政府的总统经济顾问。目前执政的奥巴马政府的国家安全团队中，就有多名智库研究专家：其中美国大西洋理事会主席琼斯（James Jones）就任白宫国家安全顾问一职、国家亚洲研究局国安部门主任布莱尔（Dennis Blair）出任国家情报总监（DNI），布鲁金斯学会研究员莱斯（Susan Rice）则接任为美国驻联合国大使等。而在亚洲事务方面，从白宫的东亚顾问李侃如到现在的李成都均是出自智库的研究人员。

 

       由政府官员成功转型为智库研究成员的例子也有很多，最典型的例子当属美国前国务卿赖斯。赖斯在结束自己政府工作生涯后，回到原先所在的斯坦福大学，担任了斯坦福大学的教务长，并进入该大学的胡佛研究所担任研究员。2014年4月，赖斯在北京参加美国著名教育集团劳瑞德大学集团举办的教育与人才研讨活动，在会前小规模聚会中，我们还专门向赖斯介绍了中美之间留学生的发展和人才往来。

 

 

 

 

本文选自《大国智库》，王辉耀、苗绿著，人民出版社